19 marzo 2014

Una riflessione sull’applicazione delle iniziative popolari

L’Iniziativa delle Alpi e il nodo costituzionale

Specialista di diritto costituzionale, Etienne Grisel si sofferma sull’applicazione delle iniziative. Secondo il professore emerito dell’Università di Losanna, la messa in pratica rapida dell’iniziativa «Contro l’immigrazione di massa» è tutto sommato abbastanza logica. Per quanto riguarda l’attuazione dell’Iniziativa delle Alpi, non intravvede necessariamente problemi di attuazione.

contatto.sev: Una settimana dopo il voto del 9 febbraio sull’iniziativa contro l’immigrazione di massa, la Svizzera ha annunciato che non firmerà l’accordo sulla libera circolazione delle persone con la Croazia. È da considerarsi sorprendente un’applicazione così immediata? Ci sono altri esempi simili?

Etienne Grisel: La velocità con cui il Consiglio federale ha reagito alla votazione del 9 febbraio rinunciando, almeno temporaneamente, a firmare l’accordo sulla libera circolazione delle persone con la Croazia, non è sorprendente. L’iniziativa prevede una gestione autonoma dell’immigrazione, attraverso un sistema di quote e di contingentamenti. Vieta inoltre la conclusione di un trattato internazionale contrario a queste regole. L’approvazione del trattato riguardante la Croazia potrebbe essere considerata una flagrante violazione dell’articolo 121 bis della nuova Costituzione. Il Consiglio federale non ha voluto incorrere in questo problema. Il caso ha voluto che la questione della Croazia si ponesse proprio in questo momento. In altri casi l’adozione di misure tempestive non era stato ritenuto necessario. L’iniziativa sulle case secondarie, tuttavia, ha imposto al Consiglio federale una rapida reazione.

Qualche eccezione andrebbe però considerata… 20 anni fa il popolo svizzero aveva approvato l’Iniziativa delle Alpi. Oggi se ne attende ancora la concreta e completa applicazione… Siamo forse di fronte a due pesi e due misure?

Mi pare eccessivo affermare che l’Iniziativa delle Alpi non «è ancora stata applicata». L’attuazione delle iniziative è una questione difficile perché è necessario differenziare le risposte a seconda dello scopo e della portata delle domande contenute nelle iniziative popolari. Alcune di loro sono direttamente applicabili e possono essere messe in atto in quanto tali; questo è probabilmente il caso per la richiesta di vietare i minareti. Altre, invece, presumono una normativa di attuazione e persino attività concrete e spese. L’iniziativa delle Alpi comprende due principali rivendicazioni: da un lato vieta l’aumento della capacità delle strade di transito nelle regioni alpine; questa prima parte è stata immediatamente realizzata con la legge del 17 giugno 1994 sul traffico di transito nell’arco alpino e si considera che nel suo insieme sia stata rispettata...

Si ma il Consiglio federale propone però di costruire un secondo tubo nella galleria autostradale del Gottardo. Non siamo forse di fronte a misconoscimento della democrazia?

La costruzione di un secondo tubo della galleria del San Gottardo non sarebbe contraria alla Costituzione, a condizione di non aumentare la capacità del traffico in transito. Devono anche essere considerati gli obblighi internazionali della Svizzera in materia di traffico internazionale.

Nonostante il Consiglio federale assicuri che la capacità non sarà aumentata, molti sottolineano un effettivo rischio di conflitto con l’Unione europea se non si utilizzerà l’intera capacità delle due gallerie. Il rischio è di minare gli accordi bilaterali.

Sulla scorta della letteratura specializzata dobbiamo riconoscere che la Svizzera non può ignorare né i propri impegni verso l’Unione europea né i doveri derivanti dal diritto internazionale generale.

Se la capisco bene, una seconda canna usata solo al 50 % sarebbe contraria all’accordo bilaterale sui trasporti terrestri?

Sarebbe necessario uno studio approfondito per rispondere a questa domanda in modo ottimale.

Torniamo al duplice mandato popolare contenuto nell’Iniziativa delle Alpi, per ricordare che una parte è rimasto lettera morta in quanto il trasferimento del traffico merci dalla strada alla ferrovia avrebbe dovuto essere realtà nel giro di dieci anni dal voto...

Questo mandato si trova in effetti confrontato con enormi sfide, in particolare dal profilo finanziario e tecnico, ma anche in relazione al diritto internazionale, che garantisce sia la libertà di transito, sia la scelta dei mezzi di trasporto.

Ci sono altri esempi in cui la volontà popolare espressa anni fa in votazione tarda ad essere applicata?

Certo, si possono citare altri esempi di iniziative accettate ma non ancora applicate o non del tutto applicate. Parliamo dell’assicurazione maternità, il cui principio era stato inserito nella Costituzione federale nel 1945: ci è voluto oltre mezzo secolo affinché questa assicurazione sociale vedesse la luce e fosse una realtà. L’iniziativa per l’espulsione dei criminali stranieri approvata nel 2010, non è ancora realtà; il Tribunale federale ha rifiutato di interpretarla come direttamente applicabile, impedendo il rinvio di una persona che in base al testo dell’iniziativa sarebbe stato imperativo.

Alcune iniziative sembrano dunque porre seri problemi di attuazione. Dato il maggiore ricorso allo strumento dell’iniziativa popolare, sarebbe favorevole a un controllo più rigoroso della validità dei testi prima del lancio e della raccolta firme?

Alcune iniziative pongono seri problemi di applicazione. La gravità e la portata di questi problemi dipendono, naturalmente, dal tema contenuto nel testo approvato dal popolo. In alcuni casi è necessario elaborare una legislazione complessa, come per esempio per l’iniziativa «contro le remunerazioni abusive». In altre situazioni la Corte europea dei diritti dell’essere umano e la giurisprudenza della Corte, rendono delicata la rigorosa applicazione dell’iniziativa, come nel caso dell’espulsione dei criminali stranieri o dell’internamento a vita dei delinquenti sessuali. Ciò non preclude un uso più frequente del diritto di iniziativa (130 dodomande tra il 1891 e il 2000, 60 richieste da allora). A questo si aggiunge anche una percentuale di accettazione superiore rispetto al passato (10 % prima del 2000, il 15 % da allora). Per quanto riguarda l’idea di verificare la validità delle iniziative, sembra contraria al nostro concetto di democrazia diretta, che garantisce appunto la libertà di fare proposte e di sottoporle al voto popolare. Se il controllo si svolgesse prima della raccolta delle firme, tale libertà sarebbe eccessivamente ridotta. Storicamente il controllo avviene dopo la presentazione della domanda e in base al principio in dubio populo. Le uniche restrizioni al diritto di iniziativa sono legate ad alcune regole formali (unità di materia e di forma) e a un piccolo numero di norme internazionali obbligatorie (divieto di genocidio o tortura, per esempio). Ecco perché le iniziative annullate sono rare. Una pratica più rigorosa non sarebbe auspicabile.

Perché?

Non sarebbe opportuno disciplinare il diritto di iniziativa più di quanto lo sia oggi. Oltre tutto i tentativi sperimentati finora sono falliti. I cittadini e le cittadine del nostro Paese sono chiaramente legati all’iniziativa popolare, peraltro un pilastro essenziale del nostro sistema politico. Limitando le iniziative al campo costituzionale, il legislatore ha già posto una restrizione significativa, dal momento che il testo deve poi ancora essere realizzato o implementato successivamente. Si tratta di un compromesso a livello federale; a livello cantonale, infatti, il diritto di iniziativa gode di maggiori margini.

La commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati ha rinunciato ad invalidare l’iniziativa popolare Ecopop «Stop alla sovrappopolazione » e non ha voluto opporvi un controprogetto. Che cosa pensa di questa decisione?

La validità dell’iniziativa Ecopop era in dubbio a causa di una possibile violazione del principio di unità di materia. Tuttavia, data la prassi delle nostre autorità, l’iniziativa è senza dubbio valida. Per quanto riguarda la presentazione di un controprogetto, dipende dalla libera volontà del Parlamento federale ed è pertanto una decisione puramente politica.

Secondo lei, quale istanza dovrebbe chinarsi sull’invalidazione di un’iniziativa e sulla base di quali criteri?

Se le condizioni di validità delle iniziative dovessero essere ampliate e rese più rigorose, sarebbe auspicabile istituire un organo speciale per verificare la validità dei testi. L’Assemblea federale, a questo punto, non sarebbe l’autorità appropriata. Va in particolare notato che la compatibilità di una iniziativa con una particolare regola di diritto internazionale è una domanda difficile che soltanto giudici specializzati sarebbero in grado di valutare in modo serio ed obiettivo. La questione dovrebbe anche essere oggetto di procedure giuridiche che garantiscano i diritti degli uni e degli altri.

Vivian Bologna